01 Noviembre 2010
(Opinión) Ley de tierras: Un embeleco demagógico
Por Juan David García Ramírez
El programa de restitución de tierras del actual gobierno, se ha convertido en punta de lanza de la política agraria y ha generado una serie de expectativas que es necesario analizar, para determinar el alcance real de lo pretendido y sus consecuencias e implicaciones en el ámbito jurídico, político y económico.
La discusión sobre esta política gubernamental se remonta al año 2006, cuando el exministro de Agricultura, Andrés Felipe Arias, radicó en el Congreso un Proyecto de Ley que buscaba crear un estatuto único de desarrollo rural, con el objeto de resolver la dispersión normativa que caracteriza la legislación agropecuaria, la reforma agraria y el desarrollo rural actual; y determinar las funciones que son responsabilidad exclusiva del INCODER. Ese proyecto se convirtió en la Ley 1152 de 2.007, que rige hoy y es el mecanismo idóneo para realizar parte del plan que se ha propuesto en los últimos días el gobierno del presidente Santos. Y en la actualidad, está en curso el proyecto de ley “por el cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras”. Aún hace falta que se surtan los debates en el Congreso de la República, para examinar su viabilidad y ser aprobado.
Aunque se trata de una iniciativa novedosa y persigue el encomiable propósito de que el Estado sea un garante real del derecho de todos a la propiedad, en este caso, los campesinos que perdieron sus tierras por causa de la violencia de los grupos armados y el narcotráfico, el proyecto presenta algunas fallas sobresalientes: En primer lugar, el alcance y la cobertura de la ley en el tiempo, en directa conexión con lo que dispone el Código Civil Colombiano sobre la prescripción adquisitiva de dominio: Existe una contradicción entre la retroactividad que pretende establecer este proyecto de ley (restituyendo predios que fueron usurpados o arrebatados a los campesinos, durante los últimos 20 años), y las normas de orden público referentes al tema de la prescripción (que para bienes inmuebles, en el caso de la prescripción extraordinaria, es de diez años). De acuerdo con lo que establece el Código Civil, la prescripción sólo exige una posesión ininterrumpida del bien inmueble, sin que se exija al poseedor justo título ni buena fe. De manera que, para evitar transgredir esta norma y, aún más, para que la ley tenga mayor efectividad, el tiempo de retroactividad para la restitución debería limitarse a los últimos diez años.
En segundo lugar, la ejecución de esta ley puede resultar muy costosa y generar un ostensible detrimento patrimonial en el presupuesto del Estado, porque los cálculos que se han hecho, junto con la Ley de Víctimas, indican que podría ascender, inicialmente, a los $80 billones, según lo expuesto por el exministro de Hacienda y Crédito Público, Óscar Iván Zuluaga. Una destinación tal de recursos para llevar a cabo la restitución de las tierras, únicamente en su fase inicial, limitaría la inversión del gobierno en otros programas de gran importancia, ya concebidos con anterioridad. Surge la inquietud de si es sostenible un gasto público de tal magnitud para los próximos años, cuando los dos gobiernos de Álvaro Uribe e, incluso, el de Juan Manuel Santos, se habían propuesto una necesaria disminución del gasto público, para mantener la inflación en niveles bajos y reducir el déficit fiscal.
Así mismo, la ley de tierras podría afectar la inversión privada, tanto nacional como extranjera, puesto que representa un riesgo para la seguridad jurídica. Podrían presentarse conflictos entre inversionistas que adquieran predios rurales y emprendan proyectos productivos en ellos, y campesinos que se beneficien con la restitución de sus tierras.
Es fundamental que la política de restitución de tierras se articule con unas medidas de seguridad orientadas a la protección de quienes recuperen sus predios. Cristian Salazar, representante en Colombia de la Alta Comisionada de la ONU para los Derechos Humanos, advirtió: “Las personas que participan en procesos de reclamación de tierras, se encuentran en una situación de riesgo muy grande. Nuestra recomendación es que la política y la ley de restitución de tierras, contemple también medidas específicas de protección para las víctimas, sus representantes y los funcionarios estatales que participen en esta política.
Por otra parte, el Gobierno Nacional pretende anticiparse con un plan de choque, basado en cinco componentes básicos. El primero de ellos está relacionado con la revocatoria de actos administrativos del INCODER y el INCORA (antecedente del INCODER). Según el presidente Santos, “se trata de predios que inicialmente habían sido entregados a los campesinos, pero que luego debieron de abandonar por amenazas de grupos armados ilegales; así, sus terrenos fueron readjudicados a terceros de manera fraudulenta. “ La facultad de revocatoria de dichos actos administrativos, es inherente al Gobierno Nacional y no es necesario el proyecto de ley para tal fin. 
El segundo punto, en palabras del presidente de la República, busca “titular 2.631 predios baldíos en manos de las entidades territoriales, y formalizar la propiedad de otras 562 parcelas que están en el Fondo Nacional Agrario”. Esto, a su vez, puede hacer parte de una política agraria que corresponde normalmente al desarrollo de las funciones de instituciones como el INCODER y otras que se desprenden de este organismo.
Se busca, a través de esfuerzos conjuntos entre el INCODER y la Dirección Nacional de Estupefacientes, la destinación de predios que estén en extinción de dominio. Este objetivo ya ha sido planteado en el artículo 7 de la ley 1152 de 2.007, que dispone: “La redistribución y enajenación de las tierras ingresadas al patrimonio del Estado en desarrollo de los procesos judiciales de extinción del dominio se orientará a proyectos rurales, creando las condiciones de participación equitativa de la población más desfavorecida en la distribución de los beneficios del crecimiento y desarrollo de las actividades rurales. Se orientará a la asignación de predios para los campesinos sin tierra, a los desplazados, a las etnias entre otros.”
La cuarta medida pretende titularizar propiedades a las comunidades de 23 resguardos indígenas, que actualmente carecen de ellos. Éste es un mecanismo que ya ha sido implementado en otros momentos, también a través del INCODER.
Por último, se pretende un estudio técnico sobre Biofísica, Economía, de carácter social y ambiental, presencia institucional y capacidad organizativa y de gestión de los actores rurales, en la región de los Montes de María, para beneficiar a 82.000 familias afectadas en esta zona.
Juan David García Ramírez es politólogo de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, estudiante de maestría en Estudios Políticos e investigador de la Facultad de Ciencias Políticas de la misma Universidad. También es Editor del periódico Comentario Digital.
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