24 Septiembre 2010
Jesús Vallejo Mejía
¿Qué son las instituciones?
El punto de partida del análisis es la importancia del hecho institucional en las sociedades. Todas ellas tienden a organizarse en instituciones, que son estructuras relativamente estables, cuya permanencia en el tiempo les confiere cierta objetividad y termina rodeándolas de carácter sagrado. A partir de ahí, se señala que las instituciones permanecen, mientras que los seres humanos que les dan vida son pasajeros e incluso intercambiables o contingentes, y se las considera, además, como dotadas de realidad propia a la que suele asignarse mayor valor que a los individuos, lo que justifica los sacrificios que a éstos se imponen en pro de la supervivencia de aquéllas.
Como decían los sociólogos clásicos, estos son datos positivos, hechos universalmente observables tanto en las sociedades primitivas como en las más evolucionadas y con altos niveles de complejidad.
Las formas de organización de la sociabilidad humana en que consisten las instituciones comprenden varios ingredientes, tales como las ideas en que se basan, los diseños de su estructura y su funcionamiento, las reglas en que se traducen esos diseños, la incorporación de individuos y grupos de individuos a los cargos u oficios institucionales, las relaciones efectivas que se establecen entre ellos y, lo que no es menos importante, la vida institucional, es decir, las interacciones que se producen en la sociedad para llevar a cabo los cometidos que constituyen en últimas la razón de ser de las mismas.
Hay escuelas sociológicas, politológicas, jurídicas y económicas que destacan el papel que desempeñan las instituciones en la vida social. De cierta manera, todas ellas observan que los distintos aspectos del acontecer colectivo pueden comprenderse a partir del examen de los procesos de institucionalización y los juegos que se dan a raíz de las interacciones institucionales.
Instituciones y civilización: 
Concretamente, se dice que el grado de civilización de una sociedad se mide por la calidad y la fortaleza de sus instituciones, y que el crecimiento económico, el desarrollo social y, en suma, el acceso al estadio de la Modernidad, categoría sobre la cual habré de ocuparme luego, dependen en muy buena parte de dichas calidad y fortaleza.
En efecto, un adecuado régimen institucional permite prevenir, manejar y superar con el mínimo ejercicio de violencia los múltiples conflictos que se presentan en las sociedades. El orden pacífico que se sigue de ahí brinda canales confiables de información, comunicación, organización e interacción que permiten encauzar las iniciativas, las necesidades y las aspiraciones de los diferentes actores sociales del modo más armónico posible. Su mayor éxito reside en la solución de las tensiones que necesariamente se presentan entre las fuerzas de conservación y las de cambio.
Por supuesto que, al lado del orden institucional, hay que considerar también los aspectos informales, inorgánicos, desordenados e impredecibles que, según lo tienen ya bien establecido las teorías del caos, se ponen de manifiesto en todas las sociedades y pueden valorarse ya negativamente, ora positivamente.
El exceso de institucionalización no es otra cosa que el totalitarismo. Pero el extremo del desorden es la anarquía. El pensamiento político se esmera en buscar el justo medio entre lo uno y lo otro, tema que, como bien lo enseñó Aristóteles, es más de prudencia que de ciencia.
Una observación a vuelo de pájaro enseña que las sociedades han ensayado y siguen ensayando muy diferentes fórmulas institucionales, lo que indica que no se ha descubierto la que demuestre ser idónea para todo tiempo y todo lugar. Este es un asunto que conviene retener en la mente, porque da pie para arduas discusiones académicas que versan sobre las características mínimas que debe exhibir un orden que aspire a que se lo reconozca en lo que he llamado en mis clases de Política Internacional de Colombia el Club de la Civilización.
Pero lo que interesa por lo pronto es el tema de la fortaleza de las instituciones, dado que hay unas que sobreviven a lo largo de siglos y hasta de milenios, cuando otras están condenadas a la transitoriedad. 
Las sociedades con instituciones que languidecen y apenas mal viven entran en la categoría de los Estados fallidos, sobre la cual abundan hoy en día los estudios polito lógicos y de otras clases.
Colombia, hasta hace ocho años, se consideraba como un Estado que sufría severas amenazas de disgregación. Algunos estudios de prospectiva planteaban escenarios catastróficos a corto término, según los cuales era de esperarse que se dividiera en tres: una Farclandia (palabra que utilizó alguna vez el Departamento de Estado norteamericano), dominante en el sur oriente; digamos que un Reino Para o algo así, en el norte y parte del oriente; y los restos del viejo Virreinato de la Nueva Granada, en la región andina.
Esta tendencia se ha revertido, gracias a Uribe y su seguridad democrática. Por eso no vacilo en reconocerlo, pese a sus múltiples errores y defectos, como uno de nuestros próceres y libertadores. Él ha contribuido decisivamente a la recuperación de nuestra institucionalidad, aunque ha sembrado también no pocas semillas de desorganización, tal como se puede advertir con la crisis de los partidos tradicionales, a los que tiene al borde de la disolución, o con el gravísimo conflicto que ha suscitado con la Corte Suprema de Justicia.
Por eso he dicho también que tiene la rara habilidad de borrar con el codo lo que escribe con mano maestra.
Volviendo al tema de la fortaleza de las instituciones, lo que les da vida y las hace proyectarse en el tiempo, el secreto de la misma reside en la legitimidad.
Las instituciones legítimas duran siglos. Las que adolecen de distintas modalidades de déficit en su legitimidad son inestables y no cumplen adecuadamente los propósitos que de ellas se esperan. En lugar de resolver los conflictos, contribuyen a empeorarlos.
Colombia y la legitimidad de las instituciones
Pues bien, ¿cuán legítima es la institucionalidad colombiana?
Las instituciones legítimas funcionan ordenadamente y tienden a perdurar. En cambio, las que no lo son o se apoyan en una legitimidad débil suelen ser transitorias y se ven expuestas a la desobediencia e incluso la rebeldía de sectores significativos de las comunidades. Su funcionamiento exhibe notables distorsiones entre lo que dispone la normatividad y lo que de hecho se practica.
Se mueven en medio de conflictos que a menudo terminan sobrepasándolas y destruyéndolas.
Recomiendo, para que se entienda el tema de la legitimidad, lo que al respecto escribieron Max Weber, en “Economía y Sociedad”, y Guglielmo Ferrero, en “El Poder: Los genios invisibles que gobiernan la ciudad”. 
El primero desarrolló la célebre distinción entre la legitimidad carismática, la tradicional y la racional. El segundo hizo hincapié en que la legitimidad se apoya en sistemas de creencias, vale decir, en actos de fe acerca de los títulos en que se apoya la autoridad de los gobernantes. Esos títulos son los principios de legitimidad monárquica, aristocrática y popular, que se combinan con dos grandes sistemas de selección: el hereditario y el electivo.
Es interesante, además, recordar una vieja distinción que se plantea en la sociología francesa acerca del poder anónimo, el personalizado y el institucionalizado. El primero se encuentra disperso en la sociedad; el segundo se localiza en ciertas personas, que lo ejercen como si les perteneciera e hiciese parte de su patrimonio; el tercero reside en las instituciones.
Esta distinción se acerca a la de Weber, pues lo que éste considera como legitimidad tradicional se apoya en la costumbre, cuya fuerza reposa en la interacción social y, en últimas, en una instancia anónima y difusa, pero no por ello menos efectiva, el se heideggeriano o el on de la lengua francesa. La legitimidad carismática se funda, en cambio, en carismas individuales, expresión que Weber toma de un texto muy conocido de San Pablo. Se trata de la autoridad que espontáneamente reconocen las comunidades en ciertos individuos por el atractivo que éstos ejercen sobre ellas, el “ángel” que dicen los españoles, sus condiciones personales de liderazgo. Es interesante observar que los tipos de liderazgo varían de acuerdo con la cultura imperante en cada comunidad. En fin, el poder institucionalizado reposa en lo que Weber llama la legitimidad racional, que no deriva de la fuerza de la tradición, ni de las condiciones personales de quienes lo ejercen, sino de la razón.
Aunque el poder anónimo, el personalizado y el institucionalizado parecen corresponder en su orden a las sociedades primitivas, las patriarcales y las civilizadas, es lo cierto que aún en estas últimas esas tres modalidades actúan de modo variable en la configuración del orden social. Por consiguiente, así suela considerarse que la Modernidad exige que el poder se funde en instituciones diseñadas en su estructura, su funcionamiento y sus cometidos con arreglo a la razón, aún en los regímenes que se estiman más civilizados, la obediencia y la cooperación de las comunidades se logran, además, con el concurso de las tradiciones y el influjo de personalidades carismáticas.
La idea, pues, de que basta, para que la institucionalidad funcione adecuadamente, con el recurso a la Regla de Derecho general, abstracta, impersonal y hasta intemporal, no corresponde a la realidad. Ésta es bastante más compleja, pues al fin y al cabo esa Regla de Derecho es elaborada, decidida, interpretada y aplicada por seres humanos en torno de otros seres humanos que no sólo obran con arreglo a criterios estrictamente racionales, sino también influenciados por las tradiciones y por el atractivo que sobre ellos ejercen individualidades sobresalientes.
En todo caso, en los tiempos que corren el principio de legitimidad predominante es el democrático, combinado con el electivo. Así lo consagra el artículo 3 de nuestra flamante Constitución Política: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”. 
El texto sintetiza toda una elaboración ideológica en torno de los principios democrático y representativo o, más específicamente, el electivo.
El principio del gobierno popular excluye en teoría al monárquico y el aristocrático. Pero conviene preguntar si así sucede efectivamente, pues estos dos últimos perviven así sea de manera solapada en la teoría y la práctica democráticas.
En mis “Lecciones de Teoría Constitucional” he llamado la atención acerca de cómo la institucionalidad republicana se ha forjado con arreglo a figuras de las viejas monarquías, que se ponen de manifiesto en los poderes discrecionales de los órganos unipersonales. El caso más significativo es el de la Presidencia de la República, cuyo diseño calca el modelo de la Realeza. Y a su vez, las instituciones aristocráticas se proyectan, mal que bien, en el Senado, las altas Cortes y las jerarquías de diverso orden, como las académicas y las militares.
Cuando se afirma que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, hay que preguntar qué significa pueblo y qué quiere decir que el mismo es soberano.
La opinión corriente cree que pueblo es todo el mundo y que la soberanía es un poder supremo y absoluto. Pero estas nociones ingenuas tienen que matizarse.
A la hora de la verdad, el pueblo es el conjunto de quienes están inscritos en el censo electoral, y éste se determina de acuerdo con ciertas reglas. Por consiguiente, los que expiden y aplican esas reglas deciden acerca de quienes hacen parte del pueblo y los que están excluidos del mismo. Pero, por otra parte, ese cuerpo electoral no es soberano, dado que su modus operandi y el alcance de sus poderes también están sometidos a reglas que otros formulan, deciden, interpretan y aplican, así sea invocando la voluntad popular, pero siempre expresando la propia.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los referendos y las restricciones que ella misma ha inventado acerca de la posibilidad de reformar la Constitución es elocuente al respecto. El poder, en el fondo, reside en los que hacen las reglas, las interpretan y las aplican, siempre y cuando lo logren efectivamente, es decir, cuenten con la obediencia de sus destinatarios. 
De ello se vanagloria la Corte cuando afirma que, por ser órgano de cierre, ella dice la última palabra acerca de los contenidos de la juridicidad, bajo el dictum “Corte locuta, causa finita”. Pero ello es así porque muchos lo creen y, por consiguiente, lo obedecen.
De ahí que Bertrand de Jouvenel diga que el fenómeno interesante para examinaren el mundo político no es tanto el del mando cuanto el de la obediencia. Ahí está el gran misterio: por qué las muchedumbres obedecen a unos pocos. No conozco traducción castellana de su estudio clásico que lleva por título “El Poder: Historia natural de su crecimiento”, pero quien tenga acceso a su texto original en francés encontrará ahí consideraciones asaz instructivas.
Pues bien, en los llamados regímenes democráticos los pueblos obedecen porque creen que ellos gobiernan a través de gobernantes que los representan en virtud de la elección. Pero bien se ve que aquí estamos ante actos de fe, de creencias no debidamente soportadas en hechos ni en razonamientos sobre los mismos.
Se trata, más bien, de creencias más o menos míticas en las que se advierte la influencia que ejerce la imaginación sobre el entendimiento y la voluntad. Son las viejas “ideas-fuerzas” de que en el siglo XIX hablaba Fouillée, las vigencias sociales de Ortega, el imaginario de los filósofos contemporáneos.
De ese modo, el mito, que ingenuamente se dice que ha sido arrojado por la racionalidad científica al mundo oscuro de la religiosidad, sigue presente en el pensamiento político y en el jurídico, cuando no en el de la ciencia que pretende haberlo erradicado. Pero esto es harina de otro costal.
Lo que me interesa destacar aquí es la presencia de la mitología en las raíces de nuestra institucionalidad. Dicho de otro modo, los conceptos de pueblo, soberanía y representación que erigimos como fundamento de nuestras instituciones no son racionales, sino míticos.
Si se observa la realidad, ésta funciona de otra manera. No hay tal soberanía, sino poderes más o menos acentuados, siempre interdependientes y condicionados. No hay tal voluntad popular ni expresión de la misma en actos rituales, sino múltiples voluntades individuales y grupales que interactúan de diversas maneras, a veces con arreglo a normas explícitas y otras de modo informal. Tampoco es real, sino imaginaria, la representación popular.
Por consiguiente, es necesario repensar estos conceptos y, en general, los fundamentos del poder político y de la institucionalidad toda, aunque es dudoso que podamos hacerlo en términos estrictamente racionales.
Ahora se habla de la crisis de la racionalidad, tema sobre el que hay abundante bibliografía. El asunto puede ser discutible en el marco de las ciencias experimentales, pero es insoslayable en el de la cultura. En efecto, es difícil afirmar que esta misma es racional o la medida en que lo es. 
El asunto lo vio con toda claridad Max Weber, cuando planteó que hay dos racionalidades que difieren notablemente entre ellas: la instrumental, que versa sobre relaciones de medio a fin que se explican con base en hechos, y la de los fines, en que pesan consideraciones de valor que no pueden fundarse en argumentos estrictamente racionales y sólo pueden aprehenderse a través de los métodos de la comprensión.
Pues bien, lo que separa a la cultura de la naturaleza es precisamente la presencia del valor, de lo axiológico, como parte constitutiva de aquélla. La naturaleza obedece a una racionalidad causal, más o menos determinista y observable a través de la experimentación. Los fenómenos culturales, en cambio, sólo pueden ser objeto de comprensión a partir del examen del contenido de las valoraciones o sistemas de preferencias que los condicionan.
Por consiguiente, la reflexión sobre la institucionalidad, que hace parte de la cultura, versa sobre los valores que ésta aspira a realizar, los contenidos que se asignan a dichos valores, la escala jerárquica en que se los ordena, la adecuación de su diseño a la realización de ellos y, sobre todo, cuáles son los que efectivamente se realizan en la práctica.
A la luz de este método elemental, no cabe duda de que saldrá muy mal librada. Lo aplicaré someramente al examen del funcionamiento de nuestro sistema democrático y nuestro régimen electoral.
Queda claro que la fortaleza de las instituciones reside en la legitimidad, o sea, en la confianza de las comunidades, que depende, por una parte, de sistemas de creencias vigentes en ellas y, de otra, de su eficacia.
Dicho de otro modo, las creencias en los títulos de los gobernantes funcionan si ellos responden a las necesidades que les plantean las comunidades. Los malos gobiernos terminan erosionando la legitimidad; en cambio, los gobiernos eficaces la vigorizan.
El principio popular y el electivo, que suministran la clave de las democracias modernas, cobran vida en medio de condicionamientos culturales que los colorean de distintas maneras. Para expresarlo con un dicho bastante gráfico, se los entiende y practica de cierto modo en Dinamarca, y de otro muy distinto en Cundinamarca. Por consiguiente, lo que da resultado en unas latitudes, podría ser contraproducente en otras.
La Constitución de 1991: 
El caso colombiano es elocuente. En 1991 se hizo el esfuerzo de expedir una Constitución Política cuyos promotores se ufanaban de haber recogido lo mejor del constitucionalismo contemporáneo para que sirviera, según dijo en su momento el gárrulo presidente Gaviria, como “Carta de navegación hacia el futuro”. Se van a cumplir 19 años de lo que se anunció como un magno acontecimiento y a la hora de la verdad lo que resultó fue algo similar al parto de los montes.
Por supuesto que en el fracaso de la Constitución de 1991 influyó la forma tan improvisada como apresurada con que actuaron sus autores, que los llevó a copiar figuras de estatutos extranjeros sin examinar su viabilidad para la sociedad colombiana y a modelarlas con evidente desmaño, de suerte que lo que estatuyeron se aparta en muy buena medida de lo que efectivamente se aplica. Expresado en buen romance, la teoría constitucional de 1991 está muy alejada de la práctica social que vivimos y hasta padecemos. Un estatuto que se expidió invocando los anhelos de paz y de transparencia de los colombianos ha regido en medio de las peores épocas de violencia y corrupción que registra nuestra historia.
Las distorsiones que se observan en la práctica social son tan ostensibles como graves. Los constituyentes de 1991 se aplicaron a construir una república aérea, como las que denostaba Bolívar en un célebre escrito. En lugar de detenerse en la consideración de los datos de nuestra realidad cultural, económica y geográfica, así como en los de la coyuntura que a la sazón se vivía, se dieron a la tarea de dar rienda a los sueños y diríase que a los delirios de los ideólogos.
Produjeron un verdadero esperpento que dificulta en grado sumo la gobernabilidad del país. Piénsese tan sólo en que, de hecho, la subversión guerrillera genera las condiciones necesarias para que vastas extensiones del territorio nacional deban someterse al régimen de excepción de un estado de conmoción interior. Pero este instrumento es contraproducente, pues cuando se lo ejercita, ipso facto entra la Corte Constitucional a cogobernar, despojando así al Gobierno de su atribución de conservar el orden público y restaurarlo donde fuere turbado.
Lo de los poderes controlados por la Regla de Derecho y dispuestos de modo que colaboren armónicamente en la realización de los fines del Estado, no es otra cosa que una ilusión ideológica. La realidad es otra, pues cada poder tiende a extralimitarse y entrar en conflicto con los demás, dado que no hay instancias supremas de arbitraje entre ellos y, sobre todo, obra una cultura que poco los estimula a la auto contención.
A mis discípulos, cuando con ellos contaba, solía recordarles un texto del profesor Verdross que resume admirablemente los estados anímicos que suscitan la necesidad imperiosa de un adecuado sistema legal. Los antiguos griegos hablaban al respecto de tres deidades negativas: Eris, o el espíritu de pendencia que subvierte el orden: Bía, que es la fuerza que se enfrenta al derecho; e Hybris, o la incontinencia que excede los límites del derecho, transformando lo justo en injusto (Verdross, Alfred, “La Filosofía del Derecho del Mundo Occidental”, UNAM, México, 1962, p. 12).
Si observamos nuestra realidad institucional y, por supuesto, la que se da de hecho en vastos territorios de Colombia, no será difícil encontrarnos con esa fatídica trinidad que integran Eris, Bía e Hybris. Por doquier impera el espíritu de pendencia, comenzando con las autoridades de mayor rango. No obstante los avances de la seguridad democrática, en no pocos lugares se da la fuerza que desafía al derecho y no la que se pone a su servicio o a él se sujeta. Por su parte, Hybris es reina y señora, a ciencia y paciencia de la multitud.
Mockus tiene toda la razón cuando afirma que todos estos desvaríos surgen de una cultura ciudadana muy deficiente, por lo que es necesario, por una parte, educar a la comunidad en los hábitos democráticos y de respeto a la legalidad, comenzando por el más sagrado de los derechos que es el de la vida, y por otra, hacer que los gobernantes realicen gestos simbólicos que den ejemplo y susciten en la gente la voluntad de sujetarse a la normatividad.
Desafortunadamente, fuera de que la coyuntura política no favorece su proyecto, él mismo se ha encargado de hacerlo poco atractivo con sus contradicciones, sus vaguedades y ciertos gestos pueriles, como el de los mantras que sus seguidores recitaron en la noche del 30 de mayo.
La nuestra es, como lo dijo hace años Lleras Restrepo, una institucionalidad descuadernada que recuerda la vieja prédica de Antonio García acerca del hiato que separa el país formal del país real. En esa disociación juega su papel, desde luego, nuestra incultura política. Pero ésta deriva de un problema de más hondo calado, que no es tanto la desigualdad, cuanto la pobreza.
Jesús Vallejo Mejía es abogado constitucionalista, profesor de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín. Fue magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Colombia y embajador de Colombia en Chile. El Dr. Vallejo es autor del blog Pianoforte.
